Anatomija propuštene prilike
Prošlo je više od trideset godina od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, čiji Aneks 4 je propisao Ustav današnje Bosne i Hercegovine. Ustavotvorci su Ustav sastavljali u napetoj atmosferi širih mirovnih pregovora, i vjerovatno niko od njih nije očekivao da će proteći 30 godina a da će ovaj Ustav ostati gotovo neizmijenjen. Danas smo, čini se, dalje nego što smo ikada bili od ozbiljnog razgovora o promjenama ustavnog okvira, koje su neophodne i s aspekta zaštite ljudskih prava, ali i funkcionalnosti državnog nivoa.
Vrijeme kada smo se najviše približili barem djelomičnom izlasku iz dejtonskog labirinta bio je period pregovora o famoznom „Aprilskom paketu“, prije ravno 20 godina. Vjerovatno niko od aktera tadašnje reforme nije znao ono što mi znamo danas – a to je da će neuspjeh Aprilskog paketa biti godina prekretnica post-dejonske Bosne i Hercegovine. Međunarodna zajednica će početi sa postepenim povlačenjem, a SNSD i HDZ, koji su tada bili spremni glasati za, između ostalog, jačanje državnog nivoa i slabljenje Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, vratit će se na svoje maksimalističke pozicije. Nije prevelika simplifikacija reći da zemlja od tada pliva u limbu opće nefunkcionalnosti i stranačkih etničkih tenzija.
Taj neuspjeh, međutim, služi kao važno polazište za razumijevanje ustavne problematike u Bosni i Hercegovini. U nastavku ću mapirati tok i sadržaj pregovora o Aprilskom paketu, analizirajući lekcije koje su i dvije decenije kasnije nezaobilazne za bilo kakvu ozbiljnu diskusiju o promjeni ustavnog okvira.
Zlatno doba institucionalne konsolidacije
Početak 2000-ih označio je svojevrsni zenit u procesu institucionalnog jačanja države. Dok je Međunarodna krizna grupa još 1999. godine izvještavala o de facto postojanju triju država unutar jedne, sa potpuno odvojenim policijskim strukturama i valutama, period nakon 2000. donio je zaokret. Uspostavljanjem poluga državnosti poput Državne granične službe, Suda BiH i jedinstvenih Oružanih snaga postavljen je temelj za funkcionalan državni aparat pod jedinstvenim krovom. Uz prijem u Vijeće Evrope 2002. godine, ovi procesi su tadašnjoj Bosni i Hercegovini dali jasan i, činilo se, nepovratan kurs prema Briselu, transformišući je iz postkonfliktnog provizorija u državu sa sve širim spektrom vlastitih nadležnosti.
Period postepenog jačanja državnog nivoa odvijao se pod snažnim mandatom Paddyja Ashdowna, no ubrzo je postalo jasno da su za odlučne korake prema EU potrebni dublji zahvati u samu strukturu sistema. Manjkavosti dejtonskog uređenja precizno je detektovala Venecijanska komisija u svom ključnom Mišljenju br. CDL-AD(2005)004 iz marta 2005. godine. U njemu je istaknuto da su jačanje državnog nivoa i transformacija etničkih veto mehanizama nužni preduslovi ne samo za evropske integracije, već i za postepeno povlačenje OHR-a, čije su široke ovlasti ocijenjene kao dugoročno nespojive s principima demokratske odgovornosti.
Izlazak iz dejtonske sjene
Domaće stranke (SDA, HDZ i SDP) su, još tokom 2004, svaka za sebe pokušale inicirati ustavne reforme, međutim zbog nedostatka konsenzusa unutar FBiH i otpora partija iz RS-a, njihovi pokušaji su bili jalovi. Uvidjevši blokadu, vodstva bošnjačkih i hrvatskih stranaka obratila su se za pomoć međunarodnoj zajednici. Dok je Ashdown i dalje preferirao strategiju postepenih reformi, njegov dotadašnji zamjenik Donald Hays prihvatio je poziv za direktnije angažovanje. Nakon završetka mandata u OHR-u, Hays je u privatnom kapacitetu – uz finansijsku podršku Švedske, Švicarske i Norveške – preuzeo ulogu medijatora u otvaranju procesa ustavnih pregovora.
U aprilu 2005, otpočeli su pregovori pod Haysovom palicom, koji su uključivali sedam ključnih partija u Parlamentarnoj skupštini (SDP, SDA, SBiH, SNSD, SDS, PDP, HDZ). Kao polazna tačka pregovora uzeto je gore navedeno mišljenje Venecijanske komisije, te uslovi za pristup EU. Ključno, pitanja entitetskog glasanja i teritorijalne organizacije Bosne i Hercegovine nisu uključena u pregovore, što je bio uslov partija iz RS-a. Ključni princip ovih pregovora bio je princip potpunog „domaćeg vlasništva“, što je predstavljalo značajnu promjenu paradigme u odnosima između domaćih vlasti i međunarodne zajednice. Po prvi put su domaći akteri bili ti koji su predsjedavali i vodili proces, dok je uloga stranih fasilitatora bila svedena na nivo sekretarijata – zaduženog za logistiku, vođenje zabilješki i stvaranje konstruktivne atmosfere, bez direktnog nametanja rješenja.
Prekretnicu u pregovorima označilo je direktno uključivanje stranačkih lidera u novembru 2005, među kojima je najznačajniju ulogu imao Haris Silajdžić, koji se vratio na političku scenu nakon perioda izvan ključnih državnih funkcija koje su obilježile rat i ranu poslijeratnu fazu. On je predložene reforme od samog početka oštro odbacivao kao kozmetičke, dok su i ostali lideri ostali pri svojim maksimalističkim zahtjevima. Zbog takvog zastoja i opšte tvrdoglavosti aktera, od decembra 2005. godine proces u potpunosti preuzima administracija SAD-a, pod čijim se pokroviteljstvom vodila završna faza pregovora. Nakon što su ustanovili da plenarni sastanci ne mogu polučiti rezultate, američke diplomate su pregovore nastavile kroz bilateralne pregovore, pa je tako prvo postignut konsenzus između bošnjačkih i srpskih partija.
Vrijedi istaći kako je u februaru 2006. SBiH odbio poziv za dalje učešće u pregovorima, a njihov predsjednik Silajdžić je pregovore nazvao „kompletiranjem etničkog čišćenja“. Pristanak HDZ dobijen je u martu 2006. Međutim, pristanak HDZ-a pokazao se kao prividan i kratkotrajan konsenzus koji je ubrzo doveo do dubokog unutaretničkog raskola. Upravo je prihvatanje paketa od strane Dragana Čovića poslužilo kao katalizator za osnivanje HDZ-a 1990, stranke koju su formirali „pobunjenici“ izbačeni iz krovnog HDZ-a. Američke depeše ovaj novi politički subjekt opisuju kao „šizofrenu mješavinu“ umjerenih političara i tvrdolinijaških nacionalista čiji je primarni cilj bio rušenje Čovića, koristeći Aprilski paket kao glavno oružje.
Arhitektura reforme: Četiri stuba funkcionalnije države
Sadržajno, Aprilski paket je predstavljao najambiciozniji pokušaj racionalizacije dejtonske strukture kroz četiri ključna pravca:
1. Jačanje državnih nadležnosti i evropski put: Država bi dobila direktne nadležnosti nad odbranom, sigurnošću i pravosuđem (Sud i Tužilaštvo BiH), uz „otvorenu klauzulu“ za uvođenje novih resora. Ključna novina bila je potpuna centralizacija procesa evropskih integracija, čime bi Vijeće ministara postalo jedini sagovornik Briselu, odgovoran za pregovaranje, ali i provođenje EU standarda u cijeloj zemlji.
2. Transformacija Parlamentarne skupštine: Predviđeno je značajno proširenje Predstavničkog doma (sa 42 na 87 zastupnika), dok bi Dom naroda izgubio status ravnopravnog doma. On bi postao specifično zaštitno tijelo koje se aktivira isključivo u slučajevima zaštite vitalnog nacionalnog interesa (VNI). Delegati se više ne bi birali u entitetskim parlamentima, već posredno iz reda zastupnika državnog parlamenta.
3. Preciziranje veto-mehanizama i uloga Ustavnog suda: Umjesto dejtonske neodređenosti, uveden je taksativan popis oblasti koje čine VNI (identitet, jezik, obrazovanje). Kako bi se spriječile zloupotrebe, Ustavni sud Bosne i Hercegovine dobio bi ovlast da meritorno presuđuje da li je neki etnički veto utemeljen ili je riječ o pukoj opstrukciji, uz obavezu hitnog odlučivanja.
4. Reustroj izvršne vlasti: Paket je predviđao prelazak na model jednog predsjednika i dva potpredsjednika s primarno ceremonijalnom ulogom, biranih indirektno u Parlamentu. Stvarna izvršna moć bila bi prebačena na Vijeće ministara i premijera, koji bi dobio snažan mandat za sastavljanje kabineta i vođenje državne politike, čime bi se Bosna i Hercegovina transformisala ka funkcionalnijem parlamentarnom sistemu.
Strategija „kotrljajućeg procesa“: Šta su krile depeše o Fazi II?
Iako su predložene izmjene za neke možda isuviše skromne, važno je naglasiti da Aprilski paket u očima međunarodnih medijatora, prvenstveno SAD-a, nije bio zamišljen kao konačno ustavno rješenje, već kao „Faza I“ – maksimalni kompromis koji je u tom političkom trenutku bio ostvariv. Strategija je počivala na ideji „kotrljajućeg procesa“ (rolling process), gdje bi usvajanje ovog paketa otvorilo vrata za mnogo radikalniju „Fazu II“.
Postojanje ovih planova i njihova pozadina danas su jasno vidljivi kroz depeše američke ambasade u Sarajevu objavljene na WikiLeaksu. One otkrivaju da je Faza II trebala biti prostor za rješavanje najosjetljivijih pitanja koja su namjerno izostavljena iz inicijalnih pregovora.
Najznačajniji element druge faze trebalo je biti temeljno preispitivanje nadležnosti i strukture entiteta i kantona. Depeše ukazuju na to da je međunarodna zajednica ove planove držala podalje od javnosti kako ne bi isprovocirala srpske pregovarače, svjesna da bi direktno ugrožavanje prerogativa Republike Srpske u tom momentu srušilo bilo kakav dogovor.
Za probosanske stranke, prvenstveno Stranku za BiH (SBiH), obećanje Faze II služilo je kao garant da će se o ograničavanju ili ukidanju entitetskog glasanja razgovarati odmah nakon izbora. Američke diplomate su, prema dostupnim depešama, uvjeravale Beriza Belkića — tadašnjeg visokog funkcionera Stranke za BiH i člana rukovodstva državnog parlamenta, koji je figurirao kao ključna operativna spona između pregovaračkog stola i Silajdžićeve vanparlamentarne platforme — da je prva faza samo neophodan korak ka funkcionalnijem sistemu u kojem bi se kasnije adresirale i ove blokade.
Obećanje o nastavku reformi korišteno je i kao alat za pridobijanje glasova neodlučnih zastupnika. Primjera radi, depeše bilježe kako je Visoki predstavnik Christian Schwarz-Schilling uvjeravao lidere poput Martina Raguža (HDZ 1990) da će Faza II omogućiti ponovno otvaranje pitanja uloge Doma naroda i kvalifikovanih većina, čime se pokušao osigurati njihov glas za inicijalni paket.
Konačni cilj ove strategije bio je potpuni prelazak iz „dejtonske ere“ u „briselsku fazu“, transformišući Bosnu i Hercegovinu u državu s unutrašnjim uređenjem koje je u potpunosti kompatibilno sa zahtjevima EU. Ipak, neuspjeh Aprilskog paketa u Parlamentu 26. aprila 2006. godine automatski je ugasio ove planove. Bez ostvarene „Faze I“, cjelokupna konstrukcija ustavne evolucije se urušila, ostavljajući Bosnu i Hercegovinu u ustavnom vakuumu koji traje do danas.
Izborna groznica i „etničko nadmetanje“
Na dinamiku pregovora o ustavnoj reformi značajno, ako ne i presudno, utjecala je činjenica da je 2006. bila izborna godina u Bosni i Hercegovini. Opći izbori zakazani za oktobar te godine nisu bili samo pozadina pregovora, već primarni katalizator njihovog konačnog kraha.
Prva prepreka bio je rigidni zakonski rok. Prema Izbornom zakonu BiH, bilo kakve ustavne promjene koje bi utjecale na izborni proces morale su biti usvojene najmanje 150 dana prije izbora, što je u tom trenutku značilo limit do 4. maja 2006. godine. Ovakav tajming nametnuo je frenetičan i isforsiran tempo parlamentarne rasprave krajem aprila, ostavljajući premalo prostora za širu javnu diskusiju. U tom vakuumu, opozicione snage su lako nametnule narative o „izdaji“, koje međunarodna zajednica, pritisnuta rokovima, nije stigla adekvatno neutralisati.
Izborna godina je u potpunosti afirmisala fenomen „etničkog nadmetanja“ (ethnic outbidding). Na bošnjačkoj političkoj sceni, Haris Silajdžić je prepoznao paket kao idealno sredstvo za politički povratak. Njegova kampanja „100% BiH“ direktno je ciljala Sulejmana Tihića (SDA), optužujući ga da „legalizacijom genocida“ i zadržavanjem entitetskog glasanja trguje državnim interesima. Silajdžić je obećavao teoretski superiornije rješenje koje bi potpuno eliminisalo entitetski veto, iako je realnost bila takva da bi odbijanje paketa značilo ostanak na snazi izvornog, nefunkcionalnog dejtonskog uređenja.
Slična dinamika zahvatila je i hrvatski spektar. Dragan Čović, već uzdrman kontroverzama unutar stranke i bez podrške zvaničnog Zagreba, suočio se s novonastalim HDZ-om 1990. Ova partija, osnovana tek nekoliko sedmica prije glasanja (8. aprila 2006.), gradila je svoj identitet na tvrdnji da je HDZ BiH pod međunarodnim pritiskom popustio na štetu hrvatskih prava. Za lidere poput Bože Ljubića i Martina Raguža, odbijanje paketa postalo je dokaz njihove „autentične“ brige za narod, koji bi, prema njihovim tvrdnjama, u predloženom modelu postao nacionalna manjina.
Atmosfera je dodatno radikalizovana promjenom retorike Milorada Dodika. Iako je tokom pregovora bio kooperativan partner, Dodik je, nakon što je postalo jasno da paket ne garantuje njegovu apsolutnu dominaciju, skrenuo ka oštrom nacionalističkom diskursu, prijeteći čak i referendumom u RS-u. Konačni izborni rezultati potvrdili su pogubnost ovog procesa za ustavnu evoluciju: pobjedu su odnijeli oni koji su gradili kampanju na odbijanju kompromisa – Silajdžić sa preko 60% glasova i Dodikov SNSD kao dominantna snaga u RS-u. S druge strane, glavni arhitekti paketa, poput Tihića i Dragana Čavića (SDS), izašli su iz procesa značajno oslabljeni, čime je zamah za bilo kakvu buduću reformu sličnog obima trajno ugašen.
Operativci iz sjene i ponoćni slom
Iako je proces počeo s optimizmom „domaćeg vlasništva“, završna faza pregovora u aprilu 2006. godine pretvorila se u ogorčenu političku borbu u kojoj su racionalni argumenti ustupili mjesto predizbornim kalkulacijama i ličnim sujetama. Kako bi spasila paket, međunarodna zajednica je aktivirala svoju „tešku artiljeriju“. Uključivanje globalnih teškaša poput Tonyja Blaira i Javiera Solane, koji su slali pisma podrške i direktno lobirali kod zastupnika, oslikava značaj koji je Brisel pridavao ovom trenutku. Čak je i predsjednik Evropske komisije José Manuel Barroso pokušavao urazumiti „pobunjenike“ unutar hrvatskog korpusa, no depeše otkrivaju da taj pritisak nije mogao nadvladati lokalna unutaretnička spletkarenja.
Dok je HDZ 1990 mobilizirao hrvatsko biračko tijelo protiv „izdaje“ ustavnih pozicija, Haris Silajdžić je lansirao svoju kampanju „100% BiH“. Depeše američke ambasade karakterišu ovu kampanju kao nemilosrdan pokušaj svrgavanja Sulejmana Tihića, igrajući na kartu straha bošnjačkog naroda od opstanka entitetskog glasanja. Unutar te atmosfere, zastupnici poput Vinka Zorića (HDZ 1990) postali su simboli otpora, uz čuvenu izjavu da bi radije da mu usahnu ruke nego da potpiše reformu. Diplomatska kuhinja u tom je periodu ključala od neobičnih saveza i lobiranja – dok je Islamska zajednica, predvođena reisom, aktivno lobirala za paket, katolička crkva je ostala neumoljiva. Ambasador McElhaney bilježi da je kardinal Puljić optuživao SAD za „izgon Hrvata“, što je primoralo međunarodne diplomate na povjerljive sastanke u samom Vatikanu kako bi ublažili Puljićevu retoriku.
Posebno intrigantan segment u depešama odnosi se na ulogu „operativaca iz sjene“, prvenstveno Zlatka Hadžidedića, tadašnjeg savjetnika u Ministarstvu civilnih poslova. Dok Silajdžić nije bio fizički prisutan u Parlamentu tokom ključnih rasprava, depeše ga opisuju kao figuru koja je na terenu koordinirala aktivnosti i orkestrirala napore SBiH-a, HDZ-a 1990 i radikalnih nezavisnih zastupnika.
Upravo u ovom kontekstu, depeše direktno aludiraju na političku korupciju kao odlučujući faktor neuspjeha. Ambasador SAD-a McElhaney eksplicitno je naveo da su ključni opozicioni glasovi osigurani „materijalnim podsticajima“, apostrofirajući preletače poput Mehmeda Žilića, bivšeg visokog funkcionera SDA, te nezavisnog zastupnika Seada Avdića. Avdićev slučaj opisan je kao posebno upečatljiv – on je, uprkos čvrstom obećanju datom ambasadi samo sat vremena ranije, u zadnji čas stao na stranu protivnika paketa. Prema američkim izvještajima, Žilić je „obećao svoj glas drugome za određenu cijenu“ i postao potpuno nedostupan za bilo kakve daljnje razgovore, uprkos pokušajima intervencije od strane vrha Islamske zajednice.
Sama sjednica Parlamenta Bosne i Hercegovine 26. aprila trajala je iscrpljujućih 16 sati, ispunjenih lobiranjem po hodnicima i očajničkim pokušajima kupovine glasova. U ponoćnom kockanju, pregovarači su pobunjenicima iz HDZ-a 1990 ponudili čak i tzv. „super veto“ – mehanizam koji bi svakom etničkom klubu omogućio da odbaci zakon bez ikakve sudske revizije. Iznenađujuće, Martin Raguž je odbio čak i ovaj ekstremni ustupak.
Kada su se svjetla u parlamentu ugasila, Aprilski paket je pao za samo dva glasa (26 za, 16 protiv). Dok su američke diplomate poraz ocijenile kao katastrofalno „propuštenu priliku“ za funkcionalnu budućnost zemlje, Haris Silajdžić je slavio pobjedu svojih maksimalističkih ciljeva. Propast paketa nije značila samo kraj jedne reforme, već i kraj ere u kojoj je dogovor o suštinskim ustavnim promjenama u Bosni i Hercegovini bio nadohvat ruke.
Cijena maksimalizma i politika bez odgovornosti
Neuspjeh Aprilskog paketa ostaje najdrastičniji primjer onoga što politička teorija naziva etničkim nadmetanjem (ethnic outbidding). U potrazi za kratkoročnim izbornim plijenom, akteri poput HDZ-a 1990 i Stranke za BiH žrtvovali su jedini realan put ka funkcionalnoj državi, prodajući biračima iluziju o „boljem i pravednijem“ rješenju koje nikada nije ni bilo na stolu.
Uloga Haris Silajdžić u cijeloj ovoj priči zaslužuje poseban osvrt. Njegov povratak u vrh politike 2006. godine bio je zasnovan na radikalnom obećanju o „100% BiH“. Iz današnje perspektive, to više ne djeluje samo kao pogrešna procjena, nego kao politički trenutak koji je, paradoksalno, učvrstio upravo ono što je trebalo biti promijenjeno. Dok je Sulejman Tihić zagovarao postepene i pragmatične pomake, Silajdžićev pristup „sve ili ništa“ završio je bez opipljivog rezultata — ostalo je, u suštini, ovo drugo.
Nakon isteka mandata, Silajdžić se povukao iz političkog života bez većeg odjeka, ostavljajući iza sebe državu i dalje zarobljenu u dejtonskom okviru, koji je godinama ranije oštro kritikovao. Upravo taj okvir ostao je netaknut, dijelom i zbog političkih dinamika u kojima je i sam učestvovao. Cijena odbacivanja parcijalnih, „kozmetičkih“ reformi danas se ogleda u produženoj institucionalnoj blokadi, kontinuiranom odlasku stanovništva i ustavnom zastoju iz kojeg se, u postojećim odnosima snaga, teško nazire izlaz.