Ocjena tačnosti tvrdnji iz predizborne i izborne kampanje u svjetlu uporišta u dogmatici ustavnog teksta
Kao i ranije, u predizbornom i izbornom ciklusu 2022., političari u Bosni i Hercegovini su se opredijelili za teme koje se ne odnose na ekonomiju, već na produciranje animoziteta, s tim da se zadržao trend u skladu sa nekoliko ranijih izbora, da se tenzije dižu u okviru iste etnije. Tu su i teme koje dominiraju već više decenija poput: secesije, građanske države, popunjavanja članstva predstavničkih tijela i slično. Sve nabrojano predstavlja dominantno pravnu oblast, konkretnije ustavnu materiju. U ovom kratkom tekstu ću pokazati da se tri teze koje su se učestalo pojavljivale u političkim govorima vezanim za izbore, ne mogu povezati sa ustavnopravnim odredbama u Daytonskom sporazumu.
Tvrdnja 1 Tvrdi se da je „Dejtonski mirovni sporazum samo amandman na Ustav Republike Bosne i Hercegovine” na osnovu Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Bosne i Hercegovine usvojenog 12. 12. 1995. godine. On to nije. Spominjale su se teze o vraćanju na pravnu snagu ustavnog sistema Ustava Republike Bosne i Hercegovine, te dokidanju cijelog Dejtonskog sporazuma ili barem Aneksa 4 (što je Ustav Bosne i Hercegovine). Ovo je samo jedan od načina za novi ustavni tekst (tzv. republičko rješenje). Ovaj propis se može primijeniti ako se žele zaobići elementi Dejtonskog sporazuma (da se osamostali Republika Srpska, napravi treći entitet, povuku članovi jednog entiteta iz institucija Bosne i Hercegovine, relativizuju zločini iz rata, oduzme nadležnost OHR-u). Aktuelno stanje ne ide ka tome, riječ je o izuzetno gruboj i prljavoj kampanji za osvajanje vlasti, koja se svodi na politički govor i političke blefove. Zbog nedostatka političkog konsenzusa u posljednjoj deceniji nije provedena ni jedna značajna reforma koja bi Bosnu i Hercegovinu učinila funkcionalnom državom. Ovaj akt iz 12.12.1995. predstavlja kontinuitet Republike Bosne i Hercegovine i Dejtonske Bosne i Hercegovine. Institucije Republike Bosne i Hercegovine više ne postoje. Institucije Bosne i Hercegovine bi bili članovi bošnjačkog i hrvatskog naroda iz ostatka Skupštine Republike Bosne i Hercegovine. 30.3.1994. je datum Ustavnog zakona o izmjena i dopunama Ustava Republike Bosne i Hercegovine. Ovaj ustavni zakon od 12.12.1995. je derogirao ustavni zakon od marta 1994. S obzirom na propise o kontinuitetu, ovo bi značilo da je Republika Bosna i Hercegovina „opstala“ u poslanicima koji se u Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine biraju u Federaciji Bosne i Hercegovine. Oni „mogu proglasiti“ – imaju diskreciono pravo da to urade. To je jedina mogućnost, i to teoretska, teško izvodljiva u praksi. Ovo je stav koji je jako malo zastupljen u pravnoj teoriji. O tome je pisao Faris Vehabović u tekstu „Ustavni ćorsokak“, a Edin Šarčević u knjizi „Ustav iz nužde“ detaljnije objašnjava kako bi se jedino moglo izvesti vraćanje Ustava Republike Bosne i Hercegovine na snagu.
Tvrdnja 2 Ovdje ćemo analizirati da li je moguće jednom prenesene nadležnosti vratiti sa države nazad na entitete. O ovom je prvo govorio lider SNSD-a a onda je Narodna skupština Republike Srpske izvela „formiranje“ organa Republike Srpske – Agencije za lijekove Republike Srpske, na osnovu Zakona o lijekovima i medicinskim sredstvima Republike Srpske. Ova agencija je najavljena kao prvi korak u vraćanju jednom prenesenih nadležnosti sa države na entitete. Posebno se potenciralo formiranje entitetskog VSTV-a. U skladu sa članom III. 5 Ustava Bosne i Hercegovine postoji mogućnost prenošenja nadležnosti sa entiteta na državu, a to se radi putem Ugovora o prijenosu, kojim se dva entiteta sporazumijevaju da se trajno odriču vršenja određenih nadležnosti kako bi ih mogla vršiti država Bosna i Hercegovina. Kao primjer tih sporazuma navode se: sektor odbrane, porez na dodatnu vrijednost, sudstva i tužilaštva. U martu 2004. godine zaključen je sporazum između Federacije i RS u tom smislu, na osnovu kojeg je donesen Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine (VSTV), koji je usvojila Parlamentarna skupština BiH 2004. godine, a na osnovu kojeg je formirano VSTV BiH; Ustavni sud BiH je potvrdio ustavnost ovog zakona 2009. godine. Ugovor o transferu ne može se raskinuti jednostrano ili u kratkom roku. Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži mogućnost vraćanja jednom prenesenih nadležnosti. Datum isteka ugovora ili procedura opoziva nisu propisani Ustavom niti jednim ugovorom o prenosu. Jedina mogućnost bi bila započinjanje pregovaračkog procesa od strane jednog entiteta da bi se našlo rješenje koje ne dovodi u pitanje funkcionisanje sistema u cjelini niti ispunjavanje funkcija Bosne i Hercegovine datih u preambuli Ustava. Entitet ne može jednostavno nakon toliko godina donijeti zakone koje regulišu prenesene nadležnosti i formirati organe entiteta sa tim nadležnostima. Entitet može, ali samo uslovno, formirati organ koji nema nadležnosti koje su prenesene, s tim da su velike šanse da Ustavni sud BiH anulira zakon kojim je taj organ formiran. Takav dakle politički zahtjev za vraćanje nadležnosti ili formiranje organa entiteta sa nadležnostima koje su već prenesene, bi bio izvan ustavnog okvira. Jedini ustavnopravni način za izmjenu sporazuma o prenesenim nadležnostima bi bili: 1. zahtjev za opoziv ugovora i 2. promjena ili ukidanje zakona u Parlamentarnoj skupštini BiH. Precizniji stavovi se mogu naći kod Jensa Woelka, u tekstu „O federalnim sistemima, kompetencijama i sporazumu prijenosa ovlasti“.
Kada je riječ o formiranju Agencije za lijekove RS, to se nije desilo jer je Ustavni sud Bosne i Hercegovine u junu mjesecu ove godine Odlukom o privremenoj mjeri stavio van pravne snage Zakon o lijekovima i medicinskim sredstvima Republike Srpske (Službeni glasnik R, broj 118/21) i Zakon o dopunama Zakona o republičkoj upravi (Službeni glasnik RS, broj 15/22). Takođe je u oktobru 2021. visoki predstavnik Christian Schmidt naglasio kako je „osporavanje nadležnosti i rada Agencije za lijekove i medicinska sredstva BiH – opasan i nepotreban rizik po živote i dobrobit svih građana BiH“. U junu 2022. OHR je iznio stav da bi provedba Zakona o lijekovima i medicinskim sredstvima RS dovela do nazadovanja u usklađivanju Bosne i Hercegovine s pravnom stečevinom EU. Ovo ide u prilog stavu da vraćanje nadležnosti na entitet, u proceduri kako se izvelo, nije u skladu sa Aneksom 4 Dejtonskog sporazuma.
Tvrdnja 3 Od političkih elita koji pretenduju da ekskluzivno predstavljaju hrvatski narod (u praksi prvenstveno one iz kantona sa hrvatskom većinom) dolazili su stavovi da izbor člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine iz reda hrvatskog naroda, kakav se dešava u praksi, nije u skladu sa duhom ustava, te da nije legitiman. Dejtonski sporazum su potpisale Republika Bosna i Hercegovina, Republika Hrvatska i SR Jugoslavija. Republika Hrvatska i Republika Srbija nisu nikakvi garanti Dejtonskog sporazuma nego potpisnici (Evropska unija i pet država su svjedoci potpisivanja). Navedene odredbe moraju biti pravni osnov i okvir odnosa susjednih država, a u samom sporazumu je navedeno da će strane poštovati suverenu jednakost jedna drugoj. To u praksi često nije tako. Jedan od tipičnih primjera je insistiranje zvaničnih organa Republike Hrvatske na tzv. legitimnom predstavljanju. Pojam legaliteta uglavnom se ne može izjednačiti sa pojmom zakonitosti, niti biti iznad njega u hijerarhiji principa i vrijednosti ustava. Legalitet je pravni pojam. Legitimitet, koji je politički pojam, podrazumijeva da su zakoni, akti, aktiviteti pravedni i da ih građani i drugi subjekti na koje se odnose, prihvataju. Na izborima se odlučuje da li je efekat rada izabranih predstavnika bio legitiman ili nije, tj. da li su oni radili u skladu sa interesima, potrebama… onih koji su ih birali. O legalitetu njihovog djelovanja odlučuju pravosudni organi. Kao članovi Predsjedništva BiH, političari se biraju primjenom teritorijalno-etničkog principa. Jedan Hrvat je uvijek član Predsjedništva i on dolazi iz Federacije Bosne i Hercegovine (član V Ustava BiH). Kako su predstavnici političkih elita iz Republike Hrvatske isticali, tačno je da predstavnici manjina imaju u komparativnom ustavnom pravu zajamčeno mjesto u predstavničkim tijelima, ali istovremeno zaboravljaju da je riječ o nacionalnim manjinama, što Hrvati u Bosni i Hercegovini nisu, a ovaj princip se odnosi prvenstveno na zakonodavna predstavnička tijela (npr. Srbi, Bošnjaci, Italijani… u Hrvatskom saboru), a kod Bosne i Hercegovine se pledira na Predsjedništvo BiH, gdje su Hrvati kao konstitutivni narod, zastupljeni.